职称论文哪里有？笔者认为平台型治理效能的实现，需要以目标共生实现价值耦合，以组织共融实现结构耦合，以职能共担实现功能耦合，以过程共创实现流程耦合，重建技术子系统和治理子系统紧密耦合状态。
一 问题提出
数字社会的深度演化决定了公共治理的理念和模式的变革。随着大数据、智慧物联网、人工智能等新一代数字技术的发展，公共治理的技术路径由“政府上网”逐渐转向“数字政府”“平台型政府”。2011年，O'Reilly提出了“政府即平台”（Government as a Platform）[1]的观点，其意在于为政府设立一个简约的平台系统和体系化的参与规则，由政府内外的主体依托平台开展治理创新。2017年，英国政府出台《政府转型策略》，正式从实践层面推动以平台为基础的政府数字化转型。近些年，我国政府也积极打造了“一网通办”“一网统管”“一网协同”“一屏通览”“城市大脑”等公共治理平台。可以说，平台型治理已成为当前地方公共治理的主要模式之一。
平台型治理是政府、市场、社会多元主体，基于数字平台的空间、资源和治权的开放共享等基础性规则，运用新兴数字技术，构建协同合作、流程贯通、利益共享的公共治理模式。平台型治理是学术界深度关注、积极攻关的研究领域，普遍的观点是，平台型社会（Platform Society）已悄然来临[2]，平台型治理可以“赋权释能”，是继参与式治理之后兴起的新范式[3]，是数字政府的全新样态和发展趋势。
与整体讨论普遍的积极态度不同，在对“一网统管”等平台型治理具体实践的研究中，研究者们表现出谨慎的乐观。普遍的观点是，平台型治理需要克服诸多方面的难点，包括理念的更新、技术的嵌入、路径的选择、平台的建构和运营等。[4]供需错配、数字鸿沟、多头考核、部门间协同不畅等问题普遍存在。[5]基层治理者的“数字负担”[6]，以及生成式人工智能等新技术应用带来的公共性、合法性、适应性成本负担[7]，也是平台型治理需要解决的问题。
二 平台型治理效能生成机理的解释框架
关于数字治理效能如何生成的讨论，与数字技术在公共治理中的应用同步展开，呈现出由简入繁、逐步深入的趋势。现有的解释大致可以总结为三种主张：一是技术赋能论。邓利维认为，数字时代的来临，数字技术会驱动政府在组织机构创新、管理制度简化、民情民意体察等方面的角色转变和能力提升。[8]国内研究者也表达出积极的态度，认为数字技术驱动了“互联网+政务”“第四次浪潮”“权力关系重构”“开放或透明政府”等新一轮政府治理变革。[9]二是组织变革论。简·芳汀发现在某种环境中表现良好的信息系统，在其他情境下可能失败。[10]数字技术的应用受到科层组织和制度环境的规制。[11]国内研究者进一步提出了“数字治理体系和治理能力现代化”[12]的重要命题，并在近两年深入剖析组织层面“价值共创”“价值共损”对治理效能的关键性影响。[13]。三是技术治理系统论。广被使用的是“技术－制度”或“技术－组织－环境”的分析框架。系统论主张，数字治理包含了数字治理主体和数字治理资源两大治理要素体系，并通过两个体系之间的包容共享实现治理效能。[14]治理平台是由多主体交互、数据与技术驱动的复杂适应性网络生态系统，并通过增量式赋权和外部整合重构等机制来实现赋能。
实践证明，数字治理并非技术或治理单一维度促成的，也不是技术与治理的简单互动，这就需要一种更加综合的解释论。本文综合结构功能主义理论、社会技术系统理论、一般政治系统理论，尝试构建一个综合性的分析视角。首先，从结构功能主义理论看，社会系统内部有着稳定且有机关联的组织结构，系统自身的存续依赖于适应、目标达成、整合、模式维持功能的实现。平台型治理系统是一个相对独立的有机体，通过整合技术—治理—环境等全生态的资源，维持平台治理系统效能的正向输出，达成用户美好生活需要的目标。其次，从社会技术系统理论看，技术治理是社会系统与技术系统协同演化的变革过程，涉及人员、结构、技术和任务四类要素的良性互动。据此理论，平台型治理效能是政治、经济、文化、社会、技术等多种因素综合作用的结果，受到治理系统的人员素质、人员结构、组织架构、制度规范和技术系统的技术范式、运作流程、任务目标、基础设施等因素的影响。最后，从一般政治系统理论看，数字技术深刻塑造了公众的偏好、利益与期望，从而催生出复杂多样的治理需求，并通过各种沟通渠道不断输入到公共治理平台内部。平台型治理系统通过技术和人工的方式将各类需求信息进行筛选整合、加工处理、分析研判，转换成治理议题，即治理事件。而治理事件的流程化处置便是政治系统“输入－转换－输出－反馈”的过程。
三 技术—治理的多维耦合：平台型治理效能的生成机理
平台型治理系统是一个复合型社会系统，治理效能生成有赖于数字技术系统和公共治理系统两个子系统在价值、结构、功能、流程四个维度达成多维耦合的状态。
（一）价值共创：平台型治理效能生成的动力机制
从行动者角度出发，动机决定行为实施的可能性，价值是确定哪种动机被优先选择的深层依据。平台型治理复合系统的形成，是技术主体、治理主体、社会公众等多元主体在复杂治理形势下的集体选择。
第一，数字时代的复杂治理形势构成了平台型治理系统形成的基础环境。城市社会面临着人口规模大、流动性高、异质度高、人口老龄化等问题；乡村社会人口空心化问题长期得不到改善。社会利益结构不断调整，自然灾害、生产安全、邻避纠纷、公共卫生等风险事件层出不穷。数字技术的发展，使各类治理问题突破了时空的限制而呈现出更为复杂的态势。在此背景下，公共治理理念和模式的转变势在必行。
第二，“以人民为中心”和“用户导向”的共通是平台型治理价值共创的内在基线。中国的公共治理坚持以人民为主体、发展成果全体人民共享。技术组织（企业等）的价值基石是“用户导向”。平台型治理中“以人民为中心”与“用户导向”融合为“人民即用户”的统一价值，即以人民美好生活需要为平台型治理的最终评价指标，以人民作为用户的体验来设计平台功能，以共建共治共享为平台系统运行的基本逻辑。
（二）结构互嵌：平台型治理效能生成的组织机制
在平台型治理复合系统中，技术子系统和治理子系统的组织互动不是单一的“技术决定”或“组织建构”，而是技术与组织的互嵌互构。这种互嵌互构性不仅表现为公共治理组织的机构改革，也表现为公共治理组织面对数字时代新形势所进行的治理理念革新和治理规则调整，而技术应用场景的集成，进一步在整体上塑造出一个技术主体与治理主体共同参与的生态圈。
第一，平台技术驱动了公共治理组织的新一轮机构变革。近些年，依托“一网通办“”一网统管”“一网协同”“城市大脑”等平台，市、区（县）、镇（街道）成立了城运中心、综治中心、矛调中心、网格化管理中心等部门。在数字技术的驱动下，传统公共治理科层制组织体系的“分割式金字塔结构”，逐步演变为以平台为基础的“扁平的联结式网络结构”。
第二，公共治理组织是平台技术应用的主导者。尽管数字治理表现出公共治理组织对数字时代、数字社会、数字经济的回应性，但具体到每一个数字化改革项目，基本上都由公共治理组织来发起和主导的。实践证明，公共治理组织对治理平台的重视程度决定了平台建设开发的水平，科层系统的利益关系、资源配置、权责关系直接影响到平台能否顺利建成、能否高效运行。各部门的权责范围、权责关系，决定了各类治理平台嵌入哪些应用模块和平台的运行规则。
（三）功能协同：平台型治理效能生成的能力机制
平台型治理发挥了数字技术集约化、标准化、规模化的技术优势，驱动了公共治理的敏捷治理、精细治理、精准服务、整体治理，实现了技术系统与治理系统的功能协同。
第一，敏捷治理的实现。平台型治理依托CIM空间的图形化和向导式智能建模功能，导入多源异构数据、灵活选择应用场景卡片和图表组件等，方便运维人员快速满足各类业务需要。在具体治理业务层面，各地通过智能物联网、无人机进行全域全要素的数据采集，对公共治理事件进行智能化分析、处置和预警，通过工单全流程处置，实现公共治理问题的智能感知、智慧处置、指挥决策。
第二，精细管理的强化。各地的网格化管理，将土地、房屋、人员、机动车、法人组织等基础治理数据进行全口径采集，实现房、车、人、单位的一体化贯通，并通过治理单元的细分实现线上线下治理的联动。“12345”公共服务热线、“110”非警事务、“数字城管”平台等现有平台间信息、业务的贯通，拓宽信息采集渠道、整合处置资源、优化问题处置的业务流程，有效实现平台上下贯通、左右衔接的指挥调度。
（四）流程再造：平台型治理效能生成的过程机制
公共治理数字化，一般以业务流程的数字化为开端，流程再造可视作平台型技术在公共治理过程机制上的主要革新。从政治系统论的视角看，平台上治理过程本质上是政治沟通的过程，治理事件流程化处置的理想状态是实现公共治理“需求感知-需求研判-需求处置-结果反馈”的过程性耦合。
第一，治理平台建设运营过程中的沟通。以区级城运平台为例，一般由区数据管理局牵头、各部门参与，共同完成城运平台项目的整体需求确定、方案编制、开发进度、资源投入的整体管控，数据管理局占据主导性地位；技术企业负责平台开发建设的具体落实。专家团队（技术咨询公司、专家咨询委员会等）参与平台的需求设计、场景探索、造价评估、技术采购、项目验收等工作。
第二，公共治理事件的闭环处置。平台型治理以用户（公众或企业等治理服务对象）需求为导向，具体化为公共治理服务的任务事项，呈现为流程化、闭环式、协同化的任务处置过程，形成“统一受理、集中派单、分类处置、及时反馈、定期督察”的上下相结合的技术治理模式。
四 技术—治理的松散耦合：平台型治理效能梗阻的表征
按照子系统要素互动依赖程度，系统间的状态可分为“松散耦合”与“紧密耦合”两种。松散耦合的系统，各子系统要素联系松散、活动不协调、在物质或逻辑上存在分离，往往处于“有组织的混乱”或“制度化的失序”状态。[18]目前平台型治理实践，技术子系统与治理子系统在价值、结构、功能、流程等方面的耦合并非紧密的，甚至存在“解耦”的风险。
（一）价值维度：行动目标融合不足
价值理念是影响主体思维方式与行为模式的关键因素，也是凝聚公共价值目标和集体行动动力的重要基础。在平台型治理实践过程中，技术系统与治理系统基于自身利益的价值磨合、资源交换与沟通合作并不完全顺畅，诸如服务理念被治理理念替代、技术运用突破伦理边界、技术与治理双方价值冲突等问题还普遍存在。
第一，服务用户理念落实存在偏差。当数字技术系统与公共治理系统互动过程的价值耦合深度不够，就会阻碍城市平台型治理系统的“价值共创”。[19]城运、网格化管理等大多数治理类平台的设计逻辑是以治理为主要导向，管控为主、服务为辅，存在以事件处置代替服务供给的情况。平台促进了治理权责、事件、流程、结果的清晰化，但也埋下了行政集权风险。技术企业在合作治理中处于相对弱势地位，供需用户双方的直接交互频率较低、社会互动结构出现失调，这也会造成平台服务流于形式、供需错配等数字合作失败局面。
第二，技术越位风险普遍存在。在技术“霸权”下，治理主体极易被技术理性和算法权威裹挟束缚，带来严重的价值剥夺危机。平台治理中的公众参与话语缺失，社会力量难以得到良性发展。公共治理部门在技术企业的技术“赋能”下，对公众个人数据过度采集、过度解读、过度监控，加剧了公权力监视管控城市基层实体空间与网络空间、侵蚀破坏公众公共利益的风险，基层治理权力主体的“数字暴力”，不仅是伦理问题，更是技术异化的法律问题。
（二）结构维度：组织融合运行不畅
理想状态下，技术主体和治理主体的双向组织融合，会由简单数量叠加的“物理反应”升级为复杂深刻的“化学反应”。然而，公共治理组织的适应性变革滞后于数字技术发展的进度，特别是数字化改革路径的偏差、人员数字素养的不足、“形式治理”与“科层治理”的重叠，造成平台型治理陷入结构性梗阻的困境。
第一，组织数字化改革的路径选择直接影响到平台开发的质量。作为核心行动者“，一把手”对平台项目的重视程度、自身数字素养、项目推进思路，决定该地区和部门平台型治理项目能否发起、获得多少资源、能否持续推进。平台开发的路径可以分为“顶层规划、分项试点”和“基层创新、整合集成”两种。前者由部门、区域性试点成功后再全面推广，平台整体性强，技术标准统一，但对整体技术规划水平和核心推动者的专业素养要求较高。后者先由基层试点创新后再集成推广，优点是多样性特色化较多，缺点是基层开发散点投入大，技术标准不统一、公共部门需求不一致，造成最终平台间无法集成整合。
第二，治理主体推进数字化改革的意愿和数字素养影响着平台运行的效能。不同层级、不同部门间治理者数字素养的差异会带来平台运行的障碍。区级以上政府决策者与街镇、村居执行者的成本收益差距较大，基层一线执行者对平台应用的内驱力和主动性较弱，极易陷入平台治理“悬浮化”或线上线下难以兼顾的困局。由于数据确权制度的缺失，各接入职能部门的管理职责、业务流程、考核要求尚不明确，基层乡镇、社区人员数据意识不强，数据归集共享整体进展仍然较慢，基层平台仍然存在着“联而不通、通而不统”的协同困境。
（三）功能维度：职能调适功效欠缺
结构影响着功能，平台型治理复合系统的结构性梗阻，造成平台运行负外部性效应的形成。技术子系统的发展目标与治理结构制度规范的解耦，削弱和阻碍了平台型治理组织结构在需求感应、集成分析、转化应用上的调适功能。
第一，治理需求感知功能弱化。在整合融入基层党建、网格管理、信访维稳、社会治理、公共服务、指挥协调、绩效考评等智能应用场景以后，公共治理平台将有限的资源更多倾向于治理事务的全域全时覆盖、分级分层管理、派单分类处置、绩效考核评价等，由经济社会运行的“感知神经”转变为公共治理的信息中枢、指挥中枢和流转平台，平台风险识别、需求捕捉研判等功能被弱化，各项功能难以统筹兼顾的情况。
第二，平台数据应用效用不佳。在平台建设过程中，平台存在着“重建轻效”“以量代质”“华而不实”“用力过猛”等思维误区，投入在平台开发、数据收集上的成本与实际收益不对等。上级部门和领导过于强调数据报表内容的丰富性、详尽性，过于关注数据展现方式的高端、炫酷，数据要求脱离治理场景和业务需求，造成“技术悬浮于治理”的问题。平台用户黏性和活跃度不足，看似功能强大、有地方特色、注册量很高，但实际访问量和应用量有限。
五 技术—治理的相互脱嵌：平台型治理效能梗阻的根源
脱嵌是指在平台型治理的复合系统内部，因利益、制度、能力、评价等因素，技术子系统与治理子系统难以融合、相互脱嵌，进而造成平台型治理整个系统的局部空转。
（一）多元主体利益整合难
利益的差异化，使政、企、社不同主体秉持着多重价值围绕平台型治理的资源进行博弈，利益分歧使多边平台模式“赋权释能”的价值共创机理受损。一是政企利益关系的失衡，技术主体处于附从地位。为尽快实现政治绩效和有效规避合作风险，政府部门在合作网络中始终占据“甲方”强势地位，合作企业处于被动接受和执行决策的“乙方”地位，主要通过项目形式参与平台项目之中，在平台功能、技术方案等方面话语权不强。政府部门的预算调整、领导更替、思路转换等都可能直接造成项目的中断。
二是政社沟通互动的缺失造成平台重治理轻服务。政府疏于建立对社会主体的实质性赋权机制，平台治理场景脱离社区居民的真实诉求。受教育水平、观念认知、经济状况、信息能力等限制公众对平台治理的接纳水平有限。政府、企业和公众间掌握的信息不对称，政府部门依然是平台庞大资源的垄断方。现阶段，政社双方合作推进阻力仍然较多，沟通信任程度不够，互动广度深度不足，公众使用者主体性缺失。
（二）治理组织的科层约制
基于科层的组织管理机制是平台型治理系统运转的基础条件。当技术与治理系统在现实环境中的组织耦合程度不够，就会带来制度执行不力、结构调适不畅、资源配置不足等结构性难题，从而束缚城市平台型治理效能的增长。
一是顶层制度设计支撑不足。大多数平台是以项目制开展建设，普遍存在重开发建设、轻运营管理的倾向。如资金、技术、资源等投入缺乏科学的远景规划，在经济下行、公共预算支出减少情况下，部分平台的运维难以维系。制度上对数据汇集、物联对接、视频对接和通信对接所涉及的相关部门的管理职责、业务流程、考核要求等不够明确，对平台各功能模块的运行效果、数据质量等缺乏定期跟踪评价。
二是科层组织的惯性约束较多。技术的应用不可避免地受到公共治理系统内原有权力结构和行政壁垒的刚性约束。平台的“灵活性”结构特征常常受到科层组织的“裹挟”和“分解”[21]，导致发现问题易、解决问题难。城运中心、综治中心等平台治理机构的协调权威不足，与其他条线职能部门的位阶身份、职权关系较难在短期内实现权力结构再造调适。
六 技术—治理的紧密耦合：平台型治理效能提升的路径
平台型治理是一个外部治理情势复杂、内部结构过程复杂的复合型社会技术系统。只有在技术子系统和治理子系统各自独立、相互嵌入、多维耦合的状态下，平台型治理的效能才能均衡、有序、高效产出。
（一）价值耦合：促进平台型治理的目标共生
价值维度的耦合，必须坚持以人为本、以民为先的价值理念，破除重管控轻服务的治理逻辑，强调人民用户的主体性、创造性和平台用户的服务需求、感受体验。在平台建设运行过程中，多元主体间建立平等互利的伙伴关系，彼此独立又相互约束，协同一致且责任共担，在规范有序、包容向善的技术治理规则下合作共治。
第一，重塑“人民即用户”的价值理念。坚持以人为本、以民为先的价值理念，破除重管控轻服务的治理逻辑，遵循服务主导逻辑、注重使用价值，强调人民用户的主体性、创造性和客观感受，把增进民生福祉作为治理效能评价的关键指标。以用户为中心优化平台治理机制，使平台应用都能精准服务于真实的价值需求。探索以共享平台为纽带创造一个用户价值网络，通过互动交流共同参与价值生产和实现价值共享，增强人民用户对平台治理效能的信任感与满意度。
第二，激发多元主体合作共治内生动力。理顺技术—治理利益关系和权利关系，打破“中心－边缘”“主体-客体”等不平等观念，结合各主体的资源优势和经验专长，明晰利益责任分配，着力缓解平台型治理过程中政府、企业与公众间的政治权力势能“位差”与信息不对称性，在基层政府统筹平台设计运营的同时也要确保技术企业的创新驱动、社会公众的参与在场，提升合作责任感和忠诚度，共同寻求公共治理“意愿和要求的最大公约数”。
参考文献（略）
